양성원 수양재

[2023년도 세종도서 학술부문 선정도서]

PART1

❚ 들어가며 / 3

복지정치와 아동돌봄

Chapter 01 복지와 정치 17

Chapter 02 역사 속에서 아동돌봄은 어떠하였는가? 25

아동돌봄정책의 역사

Chapter 01 역사적 제도주의 관점에서의 아동돌봄정책 37

제1절 역사적 제도주의 이해하기 39

제2절 사적 돌봄과 공적 돌봄을 둘러싼 쟁점들 52

Chapter 02 역사적 제도주의 관점을 통해 본 아동돌봄정책의 변동 61

제1절 아동돌봄 지원정책의 분석을 위한 방법론 63

제2절 아동돌봄정책의 패러다임 변화 66

Chapter 03 아동돌봄 패러다임 변동의 함의 109

PART3 정책담론과 아동돌봄

Chapter 01 정책담론에 대한 연구방법론 115

제1절 연구질문 119

제2절 자료수집방법과 분석자료 121

제3절 분석방법 122

Chapter 02 아동돌봄정책관련 담론의 전개과정 125

제1절 노무현 정부시대의 아동돌봄 담론 128

제2절 이명박 정부시대의 아동돌봄 담론 144

제3절 박근혜 정부시대의 아동돌봄 담론 160

제4절 문재인 정부시대의 아동돌봄 담론 188

Chapter 03 정책행위자별 연합에 의한 아동돌봄담론의 변동 275

제1절 찬성연합의 담론 278

제2절 반대연합의 담론 294

Chapter 04 정책담론 옹호연합 구조의 함의 299

PART4 아동을 위한 돌봄정책을 위해

Chapter 01 코로나 19 이후 아동돌봄정책의 전망 307

Chapter 02 아동돌봄의 미래를 위한 제언 315​ 

바야흐로 돌봄이 이슈(issue)이다. 한국사회에서 아동돌봄이 복지아젠다(agenda)로 급격히 부상되고, 사회정책적 관심사로 큰 비중을 차지하게 된 데에는 후기 산업사회로의 전환과정에서 나타난 여러 사회적 위험요인들이 상호 복합적으로 작용한 바가 크다고 할 수 있다. 저출산과 고령화라는 인구사회학적 변화, 서비스업과 정보기술중심의 노동경제의 구조적 변화 그리고 가족 및 개인을 둘러싼 의식과 가치관의 변화 등 다양한 요인들은 저출산현상과 돌봄부담을 강화하는 데에 영향을 미쳐 아동의 돌봄에 대한 사회적 고민이 증폭되는 결과를 낳은 것이다.

돌봄이슈의 사회적 확산에 영향을 미친 요인들을 좀 더 구체적으로 살펴보면 우선 미시적 차원에서는 가족과 여성의 역할 변화에 대한 사회적 관심이 커지면서 일-가족 양립에 초점을 둔 사회적 돌봄의 문제가 보육정책의 핵심이슈가 되었고, 거시적차원에서는 2000년대에 접어들면서 극심한 초저출산현상이 지속되면서 아동과 노인에 대한 사회적 부양부담이 이슈로 증폭되었던 것을 언급할 수 있다. 그런 상황에서 아동돌봄문제는 국가적으로 가장 중요한 초미의 관심사로 부상되었다. 게다가 2010년경부터 연이어 진행되었던 선거는 보편적 복지에 대한 담론을 확산시키기 시작하였고, 돌봄담론이 사회적 차원에서 뿐만 아니라 정치적으로 또는 정책적으로 급성장

되는 촉매제의 역할을 하게 된 것이다.

아동돌봄에 대한 사회적 이슈화는 그간 아동의 복지에 대한 관심이 크지 않았던 한국사회에서 정책범위의 스펙트럼을 확장시켰다는 점에서 매우 전향적으로 이해된다. 그러나 이러한 긍정적인 면과 달리, 아동돌봄의 사회화를 위한 핵심수단이라고 할 수 있는 보육정책을 결정하는 과정에서는 아쉽게도 부모와 아동이라는 서비스 이용자의 욕구를 고려한 정책수요적 합리성은 간과되었고, 오히려 담론을 둘러싼 정치권의 선점 경쟁에 의해 정치성이 더욱 강하게 작동되어 온 것이 사실이라는 점에서 안타깝기도 하다. 그리고 그런 결과로 보육정책이 사회가치적 정합성과 수요자들의 욕구에 대한 숙고를 통해 설계되기보다는 현금중심의 포퓰리즘(populism)적 무상지원방식으로 편향된 아쉬움을 남기게 된 것은 처음부터 예측되었던 한계라고 할 수 있다(이진숙, 2012).

한국사회의 아동돌봄정책을 정권과 시대를 고려하여 구분해 보면 그 정책적 방향(패러다임)을 기준으로 하여 전쟁이 끝나고 부모를 잃은 아동들을 주 대상으로 지원하던 소극적인 탁아패러다임 시대(1953-1970년대), 여성들의 경제활동 강화를 위해 취업모를 대상으로 양육을 위한 기반을 지원했던 선별적 패러다임 시대(1980년대), 시설보육을 강화하고자 하였으나 이를 민간에게 맡기고자 민간 중심으로 보육사회화를 추구했던 시장 지향적 패러다임 시대(1990년대), 보편주의적 측면에서 부모의 일가족 양립의 지원을 주목적으로 하는 사회적 돌봄패러다임 시대(2000년대) 그리고 무상복지의 시작을 여는 계기가 되었던 보편주의적 무상보육 패러다임 시대(2010-현재)로 구분될 수 있다(이진숙, 2012; 이진숙·이슬기, 2013; 이진숙·이슬기, 2014; 김은정·이진숙·최인선, 2014: 28-49).

오늘날의 아동돌봄정책이 보편주의적 무상보육이라는 패러다임의 큰 방향 안에서 작동하게 된 데에는 부모 간의 젠더(gender)불균형적인 돌봄부담과 맞벌이 부모의 돌봄욕구가 갈수록 팽창되고 있다는 배경과 관련이 깊다. 어머니들의 취업이 중가하고, 일-가족 양립을 둘러싼 젠더분업의 불균형이 해소가 안 되어 결국 저출산이라는 사회적 관심현상이 가시화되면서 이러한 문제를 해결하고 부모의 욕구를 충족시키기 위한 측면에 초점을 두고 정책이 변화되어온 바가 큰 것이다. 그런 맥락에서 정부의 정책이 시설서비스 중심의 돌봄지원에 초점을 두게 된 것은 한편으로는 지극히 당연하고 필요한 일이다. 그러나 시설돌봄서비스의 지원이 과연 부모들의 욕구를 고려하여 기획되었는지 그리고 아동돌봄과 관련된 다양한 제도들 간의 구조가 과연 아동과 부모의 욕구를 적합하게 반영한 것인지에 대한 논의는 현실정치적 갈등구조 안에서 매우 소극적으로만 행해졌던 것이 사실이다. 그리고 2016년에 들어서야 이에 대한논의는 맞춤형 보육이라는 정책의 테두리 안에서 약간의 제도적 수정만 기하면서 이루어졌을 뿐이다. 결국 이러한 정책적 의사결정과정 또한 아동돌봄이라는 정책 자체의 특성과 정책수단들을 분석하고 수요자의 욕구를 고려하여 진행되었다기보다는 정부의 제정문제를 우선적으로 의식한 정치적 현실성에 의거된 선택이었을 뿐이었다.위와 같은 배경 하에서 아동돌봄정책의 주축이 되고 있는 시설보육에 대한 심층적

논의가 부재함은 물론이고, 시설보육을 이용하지 않는 아동을 위한 대안적 제도로 기능하는 양육수당을 존치하는 것이 바람직한 것인지, 그리고 수당의 급여수준을 현재와 같이 정액으로 설정하는 것이 바람직한가에 대한 논의(김송이·이혜숙, 2014)는 지금까지 진지하게 이루어지지 못하고 있는 것이 사실이다. 또한 2021년부터 제4차 저출산고령사회기본계획에 기반하여 제공되기 시작한 영아수당제도 또한 사회적 논의의 과정이 부재한 채 도입되어 아직 제도의 타당성이나 사회적 적합성에 대한 학술적 검토도 적극적으로 진행되지 못한 것을 부인할 수 없다. 게다가 최근에는 새로운 정부가 시행된 지 불과 얼마되지도 않은 영아수당을 없애겠다는 계획을 발표하기도 하였다. 이는 부모급여를 통해 대체될 것이라고 하지만 급작스런 정책적 변동이어서 수요자들에게는 혼란이 일 수 있는 사안이다. 이로써 아동돌봄은 합리성보다는 정책적 이해당사자들(stakeholders) 간의 동학이 산출하는 결과물이라는 맥락에서 자유롭지 못한 정치적 이슈(issue)라는 사실만 다시 한 번 입증되었을 뿐이다.

그간 2000년대에 들어선 이후, 연이어 진행된 전국 단위의 선거들과 크고 작은 지방자치 선거들을 접하면서 정치참여자들은 그들이 디딘 정치적 토양의 색채에 상관없이 대다수가 피상적으로는 아동을 위한 돌봄지원과 소득보장의 차원에서 아동수당을 도입하겠다는 주장들을 제기하기 시작하였다. 그리고 이와 연동되어 당연히 양육수당의 변화와 관련된 사회적 담론들도 확산되기 시작하였다. 이러한 담론들의 이면에 어떤 사사로운 이해관계가 숨겨져 있는가와 상관없이 이로 인해 한국의 아동돌봄 지원정책이 어떻게 재구조화되어야 할 것인가 하는 고민은 그 범위를 확장시켜가기시작했다. 그리고 그런 흐름속에서 실제로 아동수당이 도입되었고, 2021년에는 새로운 현금지원제도인 영아수당도 추진되기 시작하였다.

지금까지 상술한 바와 같이 한국사회에서 아동돌봄을 지원하기 위한 정책적 변화는 어느 다른 정책의 변화과정보다도 더 역동적이면서도 정치적으로 급속하고도 거침없이 진행되어 왔다. 그러나 그런 속도의 이면에는 정치적 이해당사자들 간의 연합과 경쟁을 통해 아동돌봄정책이 어떻게 변동되어 왔는지 그리고 이것이 한국사회에서 아동돌봄의 질적인 성장을 위해 어떠한 정책적 함의를 가지는 가에 대한 깊이 있는 숙고의 시간은 간과된 한계가 감춰져 있다. 그 뿐만 아니라 학술적 차원에서도 이와 관련된 장기적이고 포괄적인 연구도 거의 전무한 아쉬움이 남겨져 있다. 따라서 아동돌봄을 둘러싼 정치적 동학이 야기한 정책적 변동의 과정들을 통시적으로 조망해 보고, 이를 통해 아동돌봄정책의 방향성을 차분히 숙고해 보는 연구는 매우 절실하게 요구되고 있다. 이상과 같은 문제의식을 배경으로 하고, 저자는 전술한 바와 같이 복잡하게 얽혀져

있는 정치적 지형 속에서 표류하고 있는 아동돌봄정책이 정책행위자들의 다중적 담론경쟁을 통해 영향을 받아 역동적으로 변화되는 구조에 대해 흥미를 가지고, 아동돌봄제도의 결정과정을 정책담론에 초점을 두고 세밀하게 분석을 시도해 보고자 한다.

왜냐하면 정책의 변동으로 이해관계에 영향을 받는 당사자들, 즉 정책적 참여자들간에 형성되는 동학이 정책적 제도들의 변화를 어떻게 추동하는가를 분석해 봄으로써 정책담론의 정치적 속성들이 정책에 실제로 어떻게 투영되었는가를 규명하는 것은 학술적으로나 정책적으로 여러 측면에서 의미가 있는 작업이 될 것이기 때문이다.한국사회에서 아동돌봄이 공적 논쟁거리로서 본격적으로 담론의 광장에 등장한 것은 무상보육이 선거쟁점으로 대두된 2010년 경 부터이다. 그 이후, 아동돌봄에 대한 사회적 논의는 주로 무상보육에 초점을 두고 진행되었다. 무상보육에 대한 대다수의 연구들은 우선 젠더(gender)관점이나 가족친화적 관점에서 주로 시설중심의 보

육지원에 대한 제도적 적합성에 대해 관심을 가지고 심층적으로 접근해 왔다. 이와 관련된 연구들을 살펴보면 먼저 보육의 국가책임이라는 보편성에 근거하여 무상보육의 득과 실 그리고 한계에 대해 분석을 하거나(문선화, 2011), 보편적 가치로서의 무상보육이 확대되는 정책이 타당한 가를 검토한 연구들(김헌진, 2012; 김정래, 2013;장수정, 2013)가 있었다. 그리고 다른 한편에서는 이때부터 정책변동과 정치적 행위자들의 역학에 대해 관심을 집중하는 연구들도 서서히 등장하기 시작하였다. 이와 관련해서는 무상보육정책의 형성 및 변동 과정에 대한 분석을 통하여 정치적 흐름과 영향 요인을 분석한 연구들(김주경·현재은, 2014; 나정, 2014; 이현미·박종구,2015), 그리고 무상보육관련 정책에 영향을 미치는 이해집단 및 수익자 집단의 인식에 관한 연구들(이진숙, 2012; 김사현·주은선·홍경준, 2013; 홍경준·김민성·김사현, 2013), 이와 더불어 무상보육과 관련된 정치행위자들에 대한 고찰을 통하여 기존에 보수집단이 우위를 점하던 정치역학구조로부터 당시에 이르기까지 보수와 진보의 전략적 대치와 균형의 국면으로 이동해 왔음을 분석한 연구(고원, 2012) 등이 있었다. 이 연구들은 주로 정책행위자들 간의 역할을 분석한 면에서 저자의 연구관심과

유사성을 가진다. 그러나 이들 연구들은 분석방법을 주로 양화된 분석방법들을 활용하고 있어서 계량적으로 측정하기 어려운 정책행위자들 간의 상호작용 및 변화의 과정에 대한 분석을 간과한 한계를 안고 있다. 그리고 이들 연구들은 담론들을 다소 포괄적으로 분석하는 것에 치중하고 있어서 정책결정과정에서 정책이 구체적으로 담론에 의해 어떻게 변동하는가를 세밀하게 드러내지는 못한 한계를 내재하고 있다.

양육수당과 아동수당 그리고 최근 도입된 영아수당은 무상보육(시설돌봄서비스지원정책)과 더불어 아동돌봄정책의 큰 축을 형성하고 있으면서 무상보육의 틀 안에서 시설보육료와 연계성을 가지고 변화되어 온 제도임에도 불구하고, 지금까지 한국사회에서는 이에 대해 정치동학적 관점에서 분석하고자 시도한 연구가 매우 적었다.

2009년에 정부가 양육수당제도를 도입한 기점으로부터 양육수당에 대한 정책목적 및 시민 의식을 분석(신윤정, 2009)하고, 양육지원정책에 대한 개인의 선택권에 대한 논의를 통해 보편적인 양육지원정책의 필요성을 강조한 연구들(유해미, 2009; 문선화, 2011; 정효정, 2011)이 등장한 바는 있다. 그리고 최성은·신윤정·김미숙·임완섭(2009), 유해미·서문희·한유미·김문정(2011), 고제이·신윤정·강신욱·오미애·안형석(2015)는 아동에 대한 현금지급을 통해서 출산율을 제고할 수 있으며, 아동빈곤율을 낮추는 효과가 있다는 연구결과들을 제시하기도 하였다. 또한 양육수당이 확대된 2013년 이후로는 아동양육수당의 확대에 대한 정책형성과정을 분석한 연구(이승윤·김민혜·이주용, 2013; 이진숙, 2017)도 나타난 바가 있다.

이상의 연구들은 양육수당에 대한 포괄적인 분석 또는 실질적인 정책 운영이라는측면에서는 매우 중요한 의의를 제시하고 있으나, 정책변동의 세밀한 과정을 정책행위자들의 동학이라는 측면에서 규명하지는 못한 한계가 있다. 따라서 아동을 위한 시설돌봄 지원과 양육수당 그리고 아동수당과 영아수당 등 사회수당에 대한 정책변동과정을 정책행위자들의 능동적 영향이라는 관점에서 접근하는 연구(이진숙, 2017)는 매우 부족하다. 그러므로 아동돌봄정책의 두 축인 시설 무상보육과 양육수당 및 아동수당 그리고 최근의 영아수당 등을 상호 간에 영향을 주고 받는 유기적 구조로 보고, 이를 정치적 이해당사자들이 생산해낸 담론들의 동학이라는 하나의 스펙트럼을 통해 세세히 관찰하며, 그러한 과정에서 정책변동의 결과를 분석해내는 연구는 현실정책적으로나 이론적으로 매우 의미있는 시도가 될 것이다.

이상과 같은 맥락에서 이 책의 저술목적과 내용을 간략히 도식화하여 표현한다면 다음과 같이 정리될 수 있겠다.

역사적 제도주의 통한 통시적 정책고찰 주요 분석내용

- 아동돌봄정책 관련 양적, 질적 자료 수집

- 아동돌봄정책 정책변동과정 정리아동돌봄정책의담론동학 분석 주요 분석내용

- 아동돌봄정책 관련 정책행위자들의 정책흐름에 대한참여과정 분석

- 정책옹호연합의 구성 분석

- 정책담론모형을 통한 정책행위자들 간의 동학 분석

- 정책옹호연합들 특성 제시

- 담론 동학으로 인한 정책변동결과 제시

- 모형을 통한 이론화

이 저술이 세상으로 나오게 될 수 있었던 데에는 한국연구재단의 3년 간에 걸친 재정적 지원이 있었기 때문에 가능한 일이었다. 그 기간 동안 저자는 안정적인 여유를 가지고 아동돌봄정책에 대한 고민에 오롯이 집중할 수 있었다. 그리고 이와 더불어 양성원 출판사의 강철원 사장님께서도 이 책이 출간되는 과정에서 물심양면으로 많은 도움을 주셨다. 코로나 바이러스의 확산 이후로 상당히 위축된 출판환경에서도 양성원에서는 저자에게 흔쾌히 출판의 기회를 제공하고, 편집과정에서 편집진들도 매우 세밀하게 작업을 도와주었다. 이 지면을 통해 출간에 도움을 주신 모든 분들께 감사한 마음을 전하고, 미력하나마 이 책이 아동돌봄정책에 대한 고민의 장을 확장해 나가는 데에 조금이라도 기여할 수 있기를 기원한다.​